官方解读药品医疗器械审评审批改革鼓励创新意见

2017-10-09 14:51:37来源：新康界整理

上午10时，国家食品药品监督管理总局举行新闻发布会，向媒体介绍药品医疗器械审评审批改革鼓励创新工作有关情况，国家食品药品监督管理总局副局长吴浈，还有药品、化妆品注册司司长王立丰，医疗器械注册司司长王者雄回答记者提问。

这次出台的《创新意见》基于什么样的背景？

吴浈：

我们在审评审批改革方面取得了明显的进步，但是也应该看到，药品医疗器械研发和质量与国际先进水平仍然存在较大差距的现状没有改变，支持创新的一些深层次的问题还有待解决，这是文件开宗明义讲的第一段。

第一，企业创新的能力比较弱。国内制药企业数量比较多，但是制药企业新产品研发总投入只有全球最大的制药公司一家的投入量，这就是研发投入不够。这几年我们研究的一些新化学药品和新生物制品，多数都是国外同类产品基础之上的一些改造和修饰。国内仿制药因为质量疗效有差距，不能形成与原研药在临床上的替代，这都是我们研发能力比较弱、科技创新能力不强的一些具体表现，这是深层次问题。

第二，尽管我们做了大幅度的改革，但是药品审评审批制度还有不尽合理之处。比如现在要求进口的一些创新药，必须要在国外获准上市后才可以到国内来申请上市。比如创新药在国外完成一期临床以后，才可以到国内申请来临床试验，就是晚一步，慢半拍，做不到同步，某种程度上迟滞了一些国外创新药在中国批准上市。我们也做了数据统计，2001年到2016年，发达国家批准上市的创新新药433种，在中国上市的只有一百多，只占30%，近十年来，我国上市的一些典型的新药，上市的时间平均要比欧美晚5-7年，国外都已经用了六七年了，中国才上市，这就是因为很多制度设计造成了新药在中国上市慢半拍。因为这个现状存在，所以现在网上购买药品，也包括个人从境外携带药品的现象越来越多，存在很多隐患。

第三，鼓励创新的一些政策还有待加强。这次文件里写到药品数据保护，专利的链接，专利期的补偿，像这样一些保护政策的制度性设计，在一些发达国家都已经在做，而我们国家现在还处在研究状态。像开展药物临床试验，我们现在药物临床试验的资源还相对比较紧缺，鼓励和支持医疗机构、医务人员参与临床试验的有关政策还有待完善。这也是一个深层次的问题。

这个文件的意义在哪？

吴浈：

这个文件从促进我国医药产业的创新发展，参与国际竞争，保障公众健康的高度，对审评审批制度改革做了系统的制度设计。意义是非常重大，主要表现在：

第一方面是，满足公众用药需求。满足公众用药急需，归根到底要靠创新，只有创新才能研发出更多的质量高、疗效优的新药好药，才能使更多的新药好药在中国上市。在制度设计里通过优先审批、加快审批，降低研发成本，有利于降低新药上市价格，更好的实现药品的可及性。我们要有新药，更要有能让老百姓用得起的新药。

第二方面是，提高仿制药的质量和疗效。我们讲要鼓励创新，既要鼓励原始创新，也要鼓励消化吸收再创新。我们要求仿制药和原研药的质量疗效要一样，要做好的仿制药是需要有创新的能力，做一个好的仿制药仍然需要有创新的能力。

第三方面是，推动药品供给侧结构性改革。要使我们的医药产业做大做强，使我们的医药产业更具竞争力，改变我们国家的新药长期依赖进口，这也是我国创新型国家战略在医药行业的具体实施。

措施会不会阻碍仿制药的发展，影响药品的可及性？

吴浈：

大家注意到这个文件提出了专利链接、专利期补偿、数据保护，实际上这属于知识产权保护的范围。我们讲创新，知识产权保护的力度还欠缺，还不够，这也是制约我们医药创新产业发展的一个重要原因。药品专利链接、专利期补偿以及数据保护，这些实际上都是在一些欧美国家和发达国家是鼓励创新制度设计，像美国是1984年，日本大概是1988年，欧洲大概是1992。这些制度实施以后，对创新企业积极性起到很好的作用，也激发了仿制药生产的积极性，达到了两个目的。

什么叫药品专利链接？首先要明白这个概念，实际上就是把药品的审批和专利关联起来，因为药品审批是食品药品监管总局负责，专利纠纷涉及知识产权局以及知识产权法院，现在把它们关联起来，目的是什么？就是在药品审批过程当中，如果发现有专利侵权纠纷可以通过法院裁定解决，可以把专利纠纷和侵权风险解决在药品上市之前，有利于保护专利权人的合法权益，提高专利的质量，也有利于降低仿制药企业挑战专利的市场风险。

专利期补偿是什么？是在行政审批过程当中占用了专利权人的时间，专利从研发开始到最后上市，审批时间越长，占用专利保护时间就越长，减损了专利权人的权益。为此，监管部门为占用的专利时间给予一些合理的补偿。

所谓数据保护，就是研究者自行取得的数据不被别人商业利用，行政部门对企业申报的数据要采取保护措施。

在这个文件里，明确提出要探索建立药品专利的链接制度，开展药品专利期补偿的试点，完善和落实数据保护制度，这三者合在一起，是知识产权保护的组合拳，着力构建科学、系统的保护机制，采取积极主动的保护，有效保护专利权人的合法权益，激发创新活力。我们鼓励创新，也鼓励仿制，这套制度将起到很大的效果。该保护的要保护，保护时间一到，仿制药就上市，形成断崖式的价格下降。这样为临床用药可及奠定了基础，这套制度设计在美国实行三十多年，达到两个目的，既鼓励创新，又促进仿制。

药品知识产权保护的系列措施，完全符合我们国家建设创新型国家和促进医药产业创新发展的需求，对保护和激发我国正在蓬勃发展的民族医药创新活力，尤其是对我国特有的具有独立自主知识产权的中药领域，将会发挥极大的积极作用，全面的提升我国医药产业的创新发展。

具体有哪些措施？

吴浈：

这个文件在鼓励创新方面可以概括为五大方面：

第一，改革临床试验管理。大家看42号文件，六个方面的改革意见，第一条就是改革临床试验管理，在这里面有很多改革的举措。比如临床试验机构实行备案制，原来是资格认定制，现在不再认定，改为备案。第二，改革临床试验的审批，由过去的明示许可改为默示许可，医疗机构开展临床试验都得报备方案，这个方案临床试验怎么做，过去临床试验方案报备过来以后，我们得审批，批完他们才能做，一有审批就得占用时间，现在临床试验由明示改为默示，默示是什么？不是不审批，而是改了方式，临床试验同样要审，一定时间之内没有提出质疑，没有否定的话就可以做。一定时间是多长时间？这个待定。在其他国家可能是30天，可能是60天，在我们国家多少天呢？要根据我们的能力。规定的时间没有作出质疑或者是否定，申请人就可以开展临床试验。有条件接受境外多中心临床试验数据，境外所做的一些临床试验数据在我国原来是不能用的，现在我们开始有条件接受，国外的数据符合我国药品注册要求的也可以用在我们的审评，其目的是可以缩短审批时间。还有，鼓励社会力量投资设立临床试验机构来参与临床试验，解决临床试验资源不够的瓶颈。

第二，优化审评审批，这个文件提出要进一步优化审评审批程序，明确附带条件批准的情形，这个文件有两个附带批准，一是罕见病用药，二是临床急需药，可以附带条件批准。在这里面还写到了药品与原料、辅料、包装材料关联审批，今后不单独审批，而是跟制剂关联审评审批，这样能明显的提高审评审批效率，又可以提高审评审批的质量。

第三，加强创新权益保护。像刚才讲的探索建立药品专利链接制度，开展药品专利期的补偿试点，完善和落实药品数据保护，这三个都是对创新权益的保护，而且在这里面我们还加了一个，要建立上市药品目录集，目录集就是标杆，每批准一个新产品上市，要把个产品列入到目录集内，表明：一是这个药品原研是谁，这是标杆，第二是仿制就照着这个标杆仿。这是目录集的意义。

第四，明确上市许可持有人的责任，我们目前正在开展上市许可持有人的试点，今后我们在药品监管里面一定要突出上市许可持有人这个制度，要落实上市许可持有人的法律责任，建立健全上市许可持有人直接报告不良反应的制度，也明确上市许可持有人持有药品创新产权，明确科学家的创新研究者属性，要改变科学家既从事创新研究，又要负责药品生产销售的现状。

第五，提升技术支撑的能力，完善技术审评的制度，优化上市的流程，加快信息化的建设，从送审到审评，审评到上市实现全过程公开。建立集约化的检查员队伍，落实全过程的检查责任，保障监管服务的水平和能力与创新发展的速度相适应。

下一步如何加强监管？如何控制备案制实施带来的风险？

王立丰：

这次两办文件发布之后，改革内容第一项就是将临床试验机构资格认定改为备案制，这是我们临床试验改革的一项重要内容。临床试验机构的资源相对紧缺，是制约我们药品创新发展的一个深层次问题。因为大家都知道，药物类的研发，最重要的一个环节就是临床试验，耗时时间长，投入成本高。所以，如何鼓励更多的医疗机构参与临床试验是我们改革的一项重要内容，这次我们把认定改为备案，是改革的一项举措。大家都知道，我国二级以上的医疗机构已经超过1万家，三级以上的医疗机构有2000多家，但是现在能够做药物临床试验的机构通过认定的只有600多家，特别是能够承担I期临床试验的机构仅有100多家，某种程度上成为医药创新的瓶颈。

临床试验机构不能满足创新的需求，特别是现在临床机构还承担着大量的医疗任务，所以在临床机构里面如果能够分割出一块来承担药物临床试验，就显得尤为重要。特别是现在医生紧缺，机构紧缺这样一个大的背景，所以提出来由认定改成备案，这样可以减少环节，提高效率。现行的临床试验机构的认定不能够满足创新发展的需求，所以提出了改成备案。

这样的改革，一是体现了监管理念的变化，就是强调由事前的认定改为事中、事后全过程监管，也是符合党中央、国务院提出来的放管服的要求。二是调整了监管模式，将针对机构的认定改为围绕试验药物全过程检查，使临床试验监管的针对性更加明确、清晰，将监管的重心由认定机构的形式转为监督检查机构开展临床试验能力的形式，唯能力而不唯机构。三是通过鼓励社会力量投资设立临床试验机构等措施，切实拓展临床试验机构的数量，提高临床试验研究者的积极性，有效的缓解医疗和科研的矛盾。

通过围绕临床试验药品的全过程检查，不仅没有降低对临床试验机构准入的标准，而且强化了临床试验机构监管的效率，同时也进一步保证临床试验的质量，更有利于净化药物临床试验的环境。所以措施是非常好的措施，接下来我们将进一步细化方案，落实到位。

对于罕见病治疗药品医疗器械的市场准入将会有哪些举措？

吴浈:

临床缺药是一个问题，尤其是罕见病的缺药问题更为突出。你问的罕见病这个概念，根据世界卫生组织的规定，罕见病的发病率小于千分之一，发病人群数量少，但病种却很多。罕见病的特点，因为发病率少，而且有些疾病是终身用药，如果不用就会出现严重的反应，甚至会危及生命，所以这个问题要很好的解决。但是罕见病用药为什么会少呢？难就难在发病率少，研发药的成本就会高，收回成本时间更长，所以很多企业包括研究机构对罕见病用药研究的积极性就没有常见病用药的高，因此对罕见病用药的研发必须要给予鼓励、给予支持、给予保护，如果没有鼓励政策谁去做，如果不给予保护，上市后怎么获取市场回报，怎么进行再研究、再发展，所以这个文件对罕见病用药的研发制定了一些鼓励措施。

第一，要公布罕见病目录。到底有多少种罕见病，是100种、1000种还是多少？要有具体的目录。因为公布目录后，才能确定罕见病用药。刚才我讲了世界卫生组织有一个比例，千分之一以下，在一些国家比例确实比较小，但是在我国千分之一不小，千分之一是千万级，所以这个数是不少的，因此，一定要明确哪些是罕见病，相应的药品按照罕见病用药管理，给支持、给帮助、给保护，做到有的放矢。

第二，在明确了目录以后，我们也同样要公布罕见病目录相关的药品。

第三，凡是罕见病用药，在注册申请时就给予一些鼓励政策，如果是在国内研发并开展临床试验的，只要有苗头，可以减少一些临床数据，甚至可以免，这样能保证有苗头的一些罕见病用药及早的用在罕见病患者的身上。在境外已经上市的一些罕见病用药，可以附带条件批准。什么叫附带条件？所谓的附带条件就是对临床急需，可能会危及生命的一些疾病，如果这些药品在临床试验的早期、中期的指标显示出了疗效，并且预示可能有临床价值，就可以先批，先让患者用上药。企业在上市以后，按照要求继续完善研究，边批边用，不要等到所有临床研究都完成后再批准使用。对于临床特别急需的，可以接受境外的数据直接批准上市，保障罕见病患者有药可用。附带条件批的主要目的就是要加快药品上市，来满足临床用药的需求。

这就是支持罕见病用药的一些具体举措。下一步，我们将和国家卫生计生委一起，针对罕见病目录以及罕见病用药情况，研究明确罕见病用药减免临床试验和附带条件批准的一些具体标准和要求，指导和支持罕见病用药的研发。

我国对医疗器械创新推出了哪些鼓励政策，下一步关于医疗器械审评审批制度改革的方向是什么？

王者雄:

感谢媒体朋友们对医疗器械审评审批工作的关心和关注，大家知道，近年来食品药品监管总局积极贯彻落实国务院新修订的《医疗器械监督管理条例》和国务院《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，不断完善创新产品审评审批制度，提升医疗器械的审评质量和效率，促进医疗器械产业发展。

2014年总局就发布了《创新医疗器械特别审批程序（试行）》，对具有我国发明专利的，拥有自主知识产权，技术上具有国内首创、国际领先水平，并且具有显著的临床应用价值的创新产品，纳入特别的审批通道。目前已经批准了29个产品上市。2016年，总局又发布了《医疗器械优先审批程序》，对列入国家重大课题专项或者重点研发计划的产品，也包括对治疗罕见病、恶性肿瘤、老年人特有和多发的疾病，包括儿童专用的医疗器械纳入优先审批程序。目前已经把8个产品纳入优先审批范围。通过创新医疗器械的特别审批和医疗器械优先审批，降低了手术的创伤，满足了特殊患者的诊疗需要，提高疾病早期发现的机率，保证患者后期的及时治疗。这些产品的上市，为临床医生提供了选择，通过产品的供应降低了临床的费用，使患者切身感受到改革的实惠。

这次中办、国办印发深化改革鼓励创新的意见，我们在医疗器械审评审批改革方面将开展以下几方面的工作。

一是改革临床试验管理。我们将会同国家卫生计生委联合出台临床试验机构的备案条件和备案管理办法，建立医疗器械临床试验机构和临床试验项目备案管理信息系统，并且加强临床试验机构和临床试验项目的监督检查，对临床试验过程当中弄虚作假，捏造临床试验数据的违法违规行为，我们将依法予以严肃查处。对于治疗严重危及生命，并且尚无有效治疗手段的医疗器械，在临床试验的初步观察可能获益，允许通过拓展性临床试验，在知情同意以后，用于其他患者，相应数据可用于医疗器械的注册申请。同时，将医疗器械的临床试验审评审批由明示许可改为默示许可，提高效率。

二是加快医疗器械上市的审评审批。在医疗器械注册时接收符合我国医疗器械注册法规要求的境外临床试验数据，同时科学合理的设置医疗器械的临床评价相关要求，加快临床急需医疗器械的审批，对于罕见病用医疗器械可以减免临床试验，准予有附带条件的批准上市。对治疗严重危及生命尚无有效治疗手段的疾病，以及公共卫生方面急需的医疗器械，也可以附带条件批准上市。对于国家重大科技专项和国家重点研发计划支持的创新医疗器械，我们将继续给予优先审评审批。

三是完善医疗器械的审评审批制度，加强医疗器械审评机构的能力建设。形成以审评为主导，检查检测评价为支撑的审评审批新体系。推行团队审评，建立由临床医学、临床诊断、机械、电子、材料、生物医学工程相关专业的审评人员组成的项目审评团队，负责创新产品的审评工作。我们也不断地完善注册申请人与审评中心的沟通交流机制，严格执行专家咨询委员会制度，对重大技术问题由专家咨询委员会进行论证。推动医疗器械注册审评纳入政府购买服务试点范围，通过这项措施增加审评员的数量，扩大审评员队伍，同时也加强审评员的培训，提高素质，建立专业化的审评员队伍。这次两办文件当中也提到了要积极推动第二类医疗器械的审评标准统一，逐步实现国家统一审评。

四是实施医疗器械全生命周期管理，加强检查员队伍建设，逐步建立职业化的检查员队伍，强化检查员培训，提升检查员的能力和水平。加强对医疗器械临床试验质量管理规范和生产质量管理规范执行情况的监督检查。我们在这个过程当中，要逐步完善医疗器械注册人制度，落实注册人对医疗器械设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、产品召回、不良事件报告，以及再评价等全过程、全生命周期的法律责任。

通过以上措施，进一步来鼓励医疗器械创新，满足临床使用需求，激发我国医疗器械产业的发展活力，促进我国医疗器械产业健康快速发展。

《创新意见》当中提出要接受境外临床试验数据，这个数据包括哪些情况？这对于鼓励创新有什么直接的意义？

王立丰:

在创新意见里面，提出了在境外多中心临床机构取得的临床试验数据，符合我国药品注册要求的，可以用于在我国申报注册。目的是要减少重复试验，降低研发成本，提高上市效率，刚才吴局长也介绍了国外的一些新药到我国上市有一个延时期，为了缩短延时期，提高我国老百姓药品的可用性，我们提出来这样一个措施。这也是一个国际惯例。

过去我们要求到我国上市的药品必须要在我国开展临床试验，其目的是为了保证这些药用在中国人身上能够安全有效。这次提出接受境外临床试验数据是有条件的，首先应该符合在我国注册相关的要求，同时还应该证明不存在人种差异，因为西方人和东方人在用药方面还是有一些差异，所以需要避免这种差异。一方面可以接受，另一方面要有条件，要提供在中国人安全有效的一些数据。

在我国同步开展国际多中心临床试验，就是这一个项目既在中国做，也在国外做。接受境外临床数据不仅仅有利于国外的企业，也有利于国内的创新型企业，这是一个双赢。国内已有一批创新型企业走出了国门，到国外，特别是到美国、日本、欧盟等开展药品注册，他们在国外注册，临床试验数据也可以用于在我国进行药品注册，这样就可以减少重复临床试验，提高效率，降低研发费用，也可以减少一些国外药在中国上市的延时期。我们将完善临床试验数据管理的指导原则，进行细化，明确哪些可以接受，哪些不可以接受，让大家能够看得清楚。

同时，还要加强临床试验的监督检查，不仅是接受，还要派检查员到境外临床试验机构进行现场检查。通过建立境外临床试验的检查机制，逐步加大对境外临床试验的检查力度，保证境外临床试验数据能够准确。临床试验委托协议签署人和临床试验研究者是临床试验数据的第一责任人，需要对临床试验的可靠性承担法律责任。

文件里提到严格药品注射剂审评审批，另外又一次强调要加强中药注射剂的再评价，我想了解一下中药注射剂的再评价进行到哪个程度？今后工作方向是什么？

吴浈:

这个文件里面又一次提到注射剂再评价。再评价工作和仿制药质量和疗效一致性评价道理是一样的，目的讲了很多次，仿制药一致性评价的目的就是提高药品质量，要和原研等同，临床上能够替代。注射剂也类似，早期的注射剂缺乏完整对照的数据，所以我们提出来要对注射剂也要进行评价。仿制药一致性评价方法比较明确，工作的程度相对来讲比注射剂要容易，注射剂开展再评价难度大，难度比普通制剂大得多，所以我们还得研究注射剂如何进行再评价，要有一个方法，所以时间上还要充裕一点，设计是五到十年，可能五年，也可能十年。

注射剂里面大家最关心的就是中药注射剂，因为中药注射剂本身是我国特有的。我国曾经有过缺医少药的年代，在那个年代里，中药注射剂起到了很好的作用。但是中药注射剂的一个缺陷就是数据不太全，在那个年代也不可能那么全，所以临床有效性数据、安全性数据都不太全，因为不全，所以大家对于中药注射剂的安全性表示担忧。中药注射剂我们也在密切的观察，凡是出现不良反应都会采取果断的措施，目的是最大限度保护公众用药安全。按照国务院44号文件要求，对中药注射剂安全要进行再评价，这个再评价的方案我们已经初步形成，但是现在还在业内讨论，近期可能会征求意见。另外，中药注射剂再评价又比化学药品注射剂再评价更难一些，因为里面的成份不像化学药品那么清晰。所以如何进行再评价，方法上又和化学药品注射剂再评价有所区别。中药注射剂不仅要评价安全性，还要评价有效性，有效性是药品的根本属性，如果没有效这个药品就没有价值，所以中药注射剂的评价首先是评价有效性，同时也要审查安全性。下一步将制定具体的评价方法。

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