江苏两票制或将打通省代拯救模式

工业的归工业，商业的归商业

5月24日，医改试点大省江苏终于公布了该省两票制实施方案并进行意见征求。按例，读此类方案第一眼必定重点「扫描」对生产企业的界定方式，果然，方案中有大亮点。

请看：

（二）药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的全资或控股（超过50%，下同）商业公司（全国仅限1家）销售本企业（集团）药品时视同生产企业，销售非本企业（集团）药品时视同流通企业。

这样的界定方式很有意思，亮点不在于控股要超过50%（与广东类似），而在于将生产企业下面的商业公司分成两种情况：销售本企业药品（暂且称为A模式）、销售非本企业药品（暂且称为B模式）。

这在现实中很有代表性，生产企业（集团）基本上都设有自己的销售公司，一般来说，这类公司也都只销售自家的品种，但也不排除工业之间的相互合作，甲企业将某些品种委托给乙企业代理。但这样一来，销售公司就变得「不纯洁」，如果严格按照国家版两票制来执行的话，此类销售公司将不能视同为生产企业。于是，聪明的江苏人把它拆分为两种情况，分别变身为工业和商业，各走各的渠道，问题迎刃而解。

「省代拯救模式」在安徽遇阻，但在江苏变得明朗

那么，这样分类在操作层面对企业有哪些实质性的不同，又有何影响？请看下图所示：

A模式，完全就是国家版两票制政策的翻版，国家版对此类商业公司视同为生产企业有两个必要条件：

1）仅销售本企业（集团）的药品；

2）商业公司全国唯一

如果把上述第二个条件去掉，也就是不限定唯一性，那么这个方案就变成了安徽版的。

在安徽版方案下，生产企业在当地理论上可设立N个商业，并被视同为生产企业，当地某些省代得以存活。这个问题之前在多篇文章中提及

但由于以上方案模糊了工商边界，有可能被监管方识破并被驳回，在4月份安徽省检查两票制执行情况的通告里，明确要检查这类公司的唯一性，如果此规定变为安徽方案的补丁文件后，该省多渠道策略是行不通的。

但江苏方案则区分了工商边界，把问题变得透明并合法了。一直纳闷，江苏最先在省级层面发文要推行两票制，但为何一直迟迟不出台实施方案，原来是大招在后面啊！

其他亮点

此次江苏两票制在国家版的基础上充分考虑了企业的实际情况，非常务实，除了上述的亮点外，视同为生产企业的情况还有：

境外药品国内总代理（含国内分包装企业）、生产企业之间产品经销权转让的受让方、不具备药品经营资质的药品上市许可持有人委托代为销售药品的生产企业或流通企业可视同生产企业，以上三种情形均全国仅限1家。

这与浙江类似，也是将进口药品国内分包装、生产企业之间转让经销权以及上市许可人都视为生产企业，与市场同步，领政策之新风气，很赞！

江苏省两票制实施与药品采购同步，急抢救、妇儿专科品种有半年以上的过渡期，但主要的「大标」品种实施两票制指日可待，说来就来！

1）第一批完成的急（抢）救类、妇儿专科非专利等药品须于2017年12月31日前全面执行两票制，这意味着此类183个品种实施有半年以上的过渡期；

2）第二批竞价采购、议价采购、限价挂网采购药品自采购结果执行之日起同步执行两票制。这是江苏药品采购的重头戏，特别是竞价采购品种，是「大标」。目前双信封报价解密，限价挂网公布结果，也就是说，该省主要的「大标」品种实施两票制指日可待，过渡期没有妇儿专科专科品种那么漫长哦，大家可要注意提前布局。

耗材与试剂不排除会实施两票制

此外，鼓励有条件的地区在医用耗材和检验检测试剂集中采购中推行“两票制”，鼓励部队医院、民营医院、个体诊所等其他医疗机构在药品采购中积极推行“两票制”。两个鼓励，并非要求，但耗材和试剂，也应该结合该省招标采购的节奏，不排除某些地市会追随药品的脚步一同实施两票制。

江苏省公立医疗机构药品采购推行“两票制”实施方案（征求意见稿）（来源：江苏省卫计委）

为加强医药市场监督管理，进一步规范药品流通秩序，优化药品市场结构，治理药品购销中的各类违法违规行为，促进医药产业健康发展，按照国务院办公厅《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（国办发〔2017〕13号）和国务院医改办等八部门《印发关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（国医改办发〔2016〕4号）要求，结合我省实际，特制定本实施方案。

一、“两票制”的界定

（一）“两票制”是指药品生产企业到流通企业开具一次增值税专用发票或者增值税普通发票（以下统称发票），流通企业到医疗机构开具一次发票。

（二）药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的全资或控股（超过50%，下同）商业公司（全国仅限1家）销售本企业（集团）药品时视同生产企业，销售非本企业（集团）药品时视同流通企业。

境外药品国内总代理（含国内分包装企业）、生产企业之间产品经销权转让的受让方、不具备药品经营资质的药品上市许可持有人委托代为销售药品的生产企业或流通企业可视同生产企业，以上三种情形均全国仅限1家。

（三）药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。纳入我省短缺药品定点储备的药品，其相应的省级承储企业在我省某地区没有建立配送关系、但该药品确需配送的，可增开一次发票。

（四）麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、防治传染病和寄生虫病的免费用药品、疫苗、计划生育药品以及中药饮片的流通经营按国家现行规定执行。为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可特殊处理。

（五）鼓励公立医疗机构与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与流通企业结算配送费用。

二、实施范围和步骤

（一）实施范围：全省各级公立医疗机构（含基层医疗卫生机构和村卫生室）。鼓励部队医院、民营医院、个体诊所等其他医疗机构在药品采购中积极推行“两票制”。

（二）实施步骤：结合我省新一轮药品集中采购工作进展，第二批竞价采购、议价采购、限价挂网采购药品自采购结果执行之日起同步执行“两票制”。第一批已上网采购的急（抢）救类、妇儿专科非专利等药品须于2017年12月31日前全面执行“两票制”。鼓励有条件的地区在医用耗材和检验检测试剂集中采购中推行“两票制”。

三、具体措施

（一）推进药品集中采购环节落实“两票制”。

药品生产企业（指我省药品集中采购中标的药品生产企业，下同）应向省药品集中采购中心作出执行“两票制”承诺，按照“两票制”要求遴选流通企业，确保供应区域全面覆盖，并对不执行“两票制”规定的流通企业及时进行更换。对未作出执行“两票制”承诺或不执行“两票制”规定的药品生产企业，省药品集中采购中心将取消其中标资格，并列入药品采购不良记录。

（二）规范药品购销票据管理。

1．药品生产、流通企业销售药品，应按照发票管理有关规定开具发票，项目要填写齐全。所销售药品还应当按照药品经营质量管理规范要求，附符合规定的随货同行单。发票上的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。

2．药品流通企业购进药品，应主动向药品生产企业索要本企业开具的发票。到货验收时，应做好购进药品验收记录，查验发票和随货同行单，与实际购进药品的品种、规格、数量等进行核对，做到票、货、账相符。对发票和随货同行单不符合国家有关规定要求，或者发票、随货同行单和实际购进药品之间内容不相符的，不得验收入库。药品购销中发生的发票及相关票据，应当按照有关规定保存。

3．药品流通企业在向公立医疗机构销售药品时，应在开具的发票上关联药品生产企业的发票票号，对提供的发票、随货同行单等的真实有效性作出承诺，并将相关票据及时扫描上传“江苏省医疗机构药品（耗材）网上集中采购与监管平台”（以下简称省药采平台）。

（三）严格公立医疗机构“两票制”查验工作。

1．公立医疗机构应严格执行我省药品集中采购政策，支持药品生产企业自主选择流通企业，并通过省药采平台开展药品日常采购，严禁标外采购、违价采购、网下采购等不规范采购行为。

2．公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。不仅要验证药品流通企业出具的发票，还应当验证药品流通企业加盖印章的由药品生产企业提供的进货发票，两张发票的药品流通企业名称、药品批号等相关内容要互相印证。对两张发票相关内容不能互相印证的，公立医疗机构不得验收入库，应及时将相关信息报送省药品集中采购中心。

3．公立医疗机构应完善相关配套措施，按照要求做好票据查验工作，并将相关票据作为支付药品货款凭证，纳入财务档案进行管理。

四、监督管理

各地、各相关部门要按照职责分工，主动作为，密切配合，突出工作重点，抓住关键环节，共同做好“两票制”政策在我省的推进落实工作。

（一）卫生计生部门要在公立医疗机构药品采购中积极推行“两票制”，并加强对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查，将执行“两票制”纳入医疗机构考核重要内容。对“两票制”落实不到位、索验票（证）不严、拖欠货款的医疗机构要通报批评，直到追究相关人员责任。

（二）食品药品监督管理部门要加强对药品生产、流通企业的监督管理，除检查企业落实《药品流通监督管理办法》和《药品经营质量管理规范》等有关规定外，还应将企业实施“两票制”情况纳入检查范围。对企业违反“两票制”要求的情况，食品药品监督管理部门应及时通报省药品集中采购中心。

（三）国税部门要依法加强对药品生产、流通企业和医疗机构的发票管理，发现问题及时查处，并通报相关部门。

（四）经信部门要加强医药工业行业管理，将药品生产企业执行“两票制”情况与制定出台的推动医药产业健康发展扶持政策相挂钩。

（五）商务部门要将实施“两票制”作为推动药品流通领域改革的重要举措，加强药品流通企业管理，完善省级短缺药品储备制度，构建配送能力等级评价体系。

（六）人力资源社会保障部门要督促各级医保经办机构将医保资金拨付纳入协议条款，实现与公立医疗机构服务协议谈判、签订和履行等程序制度化、规范化。

（七）工商部门要严厉打击药品购销中的垄断行为、不正当竞争行为，配合有关部门打击侵犯消费者合法权益行为。

（八）物价部门要加强对药品生产、流通企业和医疗机构价格行为的监管，加大对药品价格的监测力度，对涉嫌价格欺诈、价格串通和垄断等价格违法行为进行查处。

（九）各相关部门要充分利用信息化手段，建立健全跨部门、跨区域监管联动响应和协作机制，推动药品集中采购平台（公共资源交易平台）、药品追溯体系和诚信体系建设平台等互联互通、数据共享，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

五、工作要求

（一）加强组织领导。各地、各相关部门要充分认识在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的重要意义，按照国家和我省统一要求，加强组织领导，强化使命担当，落实主体责任、实施责任和监管责任。要对照目标要求，精心部署，周密安排，扎实推进，确保“两票制”在我省落地生效。

（二）完善配套措施。各地、各相关部门要打破利益藩篱，破除地方保护，加快清理和废止在企业开办登记、跨区域经营、连锁经营等方面存在的阻碍药品流通行业健康发展的不合理政策和规定。要支持网络体系全、质量信誉好、配送能力强的大型药品流通企业开展药品配送工作。

支持建设全国性、区域性药品物流园区和配送中心，推进药品流通企业仓库资源和运输资源有效整合，多仓协同配送。支持药品流通企业异地建仓，跨地区使用本企业符合条件的药品仓库。支持区域药品配送城乡一体化，保障基层药品有效供应。

（三）严格考核监督。各地、各相关部门要将推进“两票制”工作纳入政府和部门医改工作考核内容，充分运用新兴技术，加强对“两票制”执行情况的监督检查，推动“两票制”工作全面落实。省有关部门将不定期对药品生产、流通企业和医疗机构“两票制”执行情况进行联合监督检查。

（四）强化宣传引导。各地、各有关部门要加强“两票制”政策解读、宣传和引导，争取各方的理解和支持。要大力推行信息公开，广泛接受社会监督，积极回应社会关切。

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